自治州单行条例立法权与地方性法规制定权辨析
◆文 / 云南省司法厅 张洪波
提要：
现行地方立法体制下，自治州的单行条例立法权与地方性法规制定权的边界难以辨别，部分立法工作人员在筛选立法项目、编制立法计划、起草和审查立法项目时左右为难。这一问题在我国相关现行法中没有明确规定，但是对于云南这种少数民族众多、民族工作领域立法任务量大的地方具有非常重要的现实意义。
自治州自治机关的立法工作人员在立法实践中，经常咨询、讨论自治州的单行条例立法权与地方性法规制定权关系问题。因为自治州在享有自治条例、单行条例立法权的基础上，修订后的立法法又赋予其地方性法规制定权。自治州自治条例立法权与自治州地方性法规制定权界限容易划分，但自治州的单行条例与自治州的地方性法规多是就某一方面具体事项作出具体规定，自治州自治机关在提出立项、调研、起草单行条例草案、地方性法规草案时常常难以搞清楚哪些立法事项需要提出单行条例草案，哪些立法事项需要提出地方性法规草案，二者在制定事项、内容、权限、程序等方面区别何在。经查阅有关资料，学习立法理论知识，提出探讨意见。
一、二者立法权的来源、权限、主体和程序
法律渊源即法律的来源和表现形式，当代中国法律渊源是以宪法为核心的制定法形式。自治州是民族行政区划名称，其地位介于省一级与县一级之间，属于地级行政区，管辖的行政区域为县级行政区。自治州也是民族区域自治地方的重要组成部分，按照宪法规定，民族自治地方享受较高的自我管理权利，其自治机关是自治州人民代表大会和自治州人民政府。自治州的设立来源于宪法，其立法权的法律渊源何在？
立法权来源
自治州单行条例是自治州人民代表大会在自治权的范围内，根据当地民族的政治、经济和文化特点，制定的关于某一方面具体事项的规范性文件，是民族自治地方立法不可或缺的重要内容。其立法权源于宪法第116条授权，即民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。这是民族自治地方自治权中最基本的特定立法权。民族区域自治法第19条、第20条根据宪法授权，进一步明确特定立法权包括制定权和变通权。
制定权指自治州人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定单行条例。制定权的法律渊源除宪法、民族区域自治法明确外，立法法第75条第1款也作了同样规定。变通权指上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。其法律渊源是民族区域自治法第20条规定。只有行使变通权，制定符合民族风俗习惯和当地实际情况的单行条例，才能体现自治州的特色，并产生应有的权威性、有效性。
自治州地方性法规制定权的法律渊源是立法法第72条规定，该条明确自治州的人民代表大会及其常务委员会可以根据具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。
立法权限
自治州单行条例制定权范围广泛，其立法事项限制少。根据宪法第116条、民族区域自治法第20条规定，自治州的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。同样，自治州单行条例变通权也比较广泛，即上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关均可以变通。
与自治州单行条例立法权相比，自治州地方性法规制定权范围有限，仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。
立法主体和程序
自治州单行条例、地方性法规的立法主体可以分为制定主体和批准主体两类。从制定主体看，自治州的人民代表大会是自治州单行条例的制定机关，自治州人民代表大会及其常务委员会是自治州地方性法规的制定机关。从批准主体看，自治州单行条例、地方性法规均须报省、自治区人民代表大会常务委员会批准后方可生效，因此二者批准主体均为省级人民代表大会常务委员会。
自治州单行条例、地方性法规的立法程序由地方人大规定。根据立法法第77条、第78条、第79条规定，自治条例案、单行条例案和地方性法规案的提出、审议和表决程序，根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照立法法有关规定，由自治州人民代表大会规定。
二、二者立法权的关系
共性
自治州不仅享有民族自治地方立法权，同时享有与设区的市相同的地方性法规制定权。二者有很多共同点：一是从属性，都要从属于上位法。二是地方性，效力范围都限于本自治州行政区域。三是具体性。都要根据具体情况，从本地实际出发，体现地方特色，不能照抄照搬法律条文。四是批准主体、报送备案时限相同。均需报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案后生效。五是规范性。二者均需省级人民代表大会常务委员会全体组成人员的过半数通过，由自治州人民代表大会常务委员会发布公告予以公布，并及时在自治州人民代表大会常务委员会公报、网站以及在本行政区域范围内发行的报纸上刊载。且二者公布后的30日内上报备案。
区别
自治州的单行条例与地方性法规不是同一概念，有着明显区别，不能混为一谈。总体上看，自治州行使单行条例立法权是为了保证民族区域自治机关行使自治权，体现的是宪法规定的各民族一律平等原则。自治州地方性法规制定权是为了保证本地更有效地管理地方事务，体现的是宪法规定的遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则。具体区别：
立法主体不同。自治州单行条例有特定的制定主体，即自治州人民代表大会，不包括自治州人民代表大会常务委员会。自治州地方性法规制定主体则是自治州人民代表大会及其常务委员会。
权限、范围不同。首先，自治州单行条例属于民族自治地方立法权的重要组成部分，其立法权包括制定权、变通权，而自治州地方性法规不具有变通权。其次，自治州制定单行条例的权限广泛，无论是制定权事项还是变通权事项都比其地方性法规制定权事项宽泛。只要符合“当地民族的政治、经济和文化的特点”的事项均可制定单行条例，“依照当地民族的特点”，自治州单行条例对法律和行政法规的规定可以作出变通规定。但自治州地方性法规的制定事项仅限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”的事项，其范围明显小于自治州单行条例。
立法程序不同。自治州单行条例案和地方性法规案的提出、审议和表决程序，根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照立法法有关规定，由自治州人民代表大会规定。二者的不同体现在两个层面。
自治州层面的差别：一是审议报告主体不同。自治州立法条例一般规定：自治州人民代表大会审议自治州单行条例案时，由其民族委员会作审议结果的报告；自治州人民代表大会及其常务委员会审议自治州地方性法规时，由其专门委员会、法制委员会向常务委员会全体会议作审议结果的报告。二是自治州单行条例有特别程序，即自治州单行条例审议后，形成单行条例党内送审稿。自治州地方性法规案没有该特别程序，如果需要可以就该法规草案报告州委。单行条例作出变通规定的，还要遵守民族区域自治法第20条规定的变通程序规定，即变通上级国家机关的决议、决定、命令和指示，应当报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行；该上级国家机关应当在收到报告之日起60日内给予答复。
省级层面：一是批准程序有差别。省人大常务委员会会议审议单行条例，由省人民代表大会民族委员会向常务委员会全体会议作审议结果的报告。自治州报批地方性法规，由省人大法制委员会向常务委员会全体会议作审查报告。二是批准时限有差别。如《云南省人民代表大会及其常务委员会立法条例》规定，省人大常务委员会对报请批准的单行条例，符合立法法和本条例规定的，应当在6个月内作出决议，予以批准。对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在4个月内予以批准。三是报送备案要求有差别。自治州的地方性法规、单行条例，均由省级人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案，但是单行条例报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。四是表现形式不同。虽然自治州单行条例、地方性法规名称都为《××自治州××条例》，但在批准决议中表述有差别。省人民代表大会常务委员会在批准单行条例草案的决议中表述为“同意省人民代表大会民族委员会的审议结果报告”，但在批准地方性法规草案的决议中却表述为“同意省人民代表大会法制委员会的审议结果报告”。
三、思考和建议
正确处理立法交叉事项的关系
自治州地方性法规关于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”的立法事项，与单行条例的立法事项重合部分怎么处理呢?
第一，科学提出立法计划项目。实际上，哪些立法事项需要提出单行条例案，哪些立法事项需要提出地方性法规草案，由自治州人大及其常委会决定。如果自治州政府准备提出单行条例议案或者地方性法规议案，就要在制定自治州政府立法工作计划前，与州人大常委会工作计划衔接一致，认真选择立法项目，并明确具体的单行条例、地方性法规的草案名称。
第二，结合实际，控制范围。根据宪法、民族区域自治法、立法法精神，单行条例必须体现“民族特点”，因此能够体现当地民族的特点的事项、需要变通的事项，尽量通过行使自治州单行条例立法权解决。如民族特色民居保护、民族文化传承、民族中医药事业发展等。对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的不需要体现当地民族的特点、没有需要变通的事项，尽量通过行使地方性法规制定权解决。如不体现民族特点的城市建设与管理、综合执法、水源地保护、公共文化设施保护等。
正确把握二者立法遵循的原则
自治州单行条例立法权遵循的原则：一是依照本民族的政治、经济和文化的特点，可以制定自治州单行条例。二是遵循宪法和法律的基本原则，依照当地民族的特点，可以变通法律和行政法规规定。根据立法法第75条第1款，变通限制为不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。自治州地方性法规制定权遵循的原则：一是与上位法不抵触原则；二是从实际出发的原则。
正确把握二者效力层次
二者效力层次是自治州立法必然遇到的问题，因为地方性法规制定事项仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面，又不能变通法律和行政法规规定，立法权限十分受限。而单行条例立法权比地方性法规的制定权大得多，不仅范围宽泛，而且可以变通法律和行政法规，其效力在本行政区域范围与法律相等，高于自治州地方性法规。自治州政府在选择交叉事项的立法项目时，建议尽量选择地方性法规草案项目，不要直接选择单行条例草案项目。因为单行条例立法程序比地方性法规程序复杂，立法成本高。
作者简介：张洪波，云南省司法厅立法一处原处长、现为一级调研员。中国法学会会员、省法学会劳动与社会保障研究会常务理事、省立法研究会理事。
（责任编辑 赵芳）
